Le nouveau projet de loi algérien sur la santé apporte des changements bienvenus mais il ne protège pas suffisamment le droit à la santé, a déclaré Amnesty International vendredi 2 juin. Le gouvernement doit amender le texte afin de respecter, protéger et aborder tous les domaines du droit à la santé avant que le texte ne soit débattu au Parlement dans les prochaines semaines.
Le rapporteur spécial des Nations unies sur le droit que toute personne a de jouir du meilleur état de santé physique et mentale possible (rapporteur spécial sur le droit à la santé) doit également présenter le 6 juin au Conseil des droits de l’homme des Nations unies le rapport rédigé à la suite de la visite qu’il a effectuée en 2016 en Algérie.
Le 4 octobre 2016, le conseil des ministres a adopté un projet de loi relative à la santé plus de 26 ans après la dernière révision de la législation sur la santé. Le ministre de la Santé, de la Population et de la Réforme hospitalière a annoncé en mai que l’Assemblée populaire nationale (APN) débattrait probablement, après plusieurs retards, du projet de loi lors de sa session en cours qui a débuté à la fin du mois de mai.
Le droit à la santé et à l’accès aux soins de santé est actuellement réglementé par la Loi n° 85-05 du 16 février 1985 relative à la protection et à la promotion de la santé (Loi sur la santé) modifiée en 1990. Ce texte n’a pas été modifié par la suite et le gouvernement annonce depuis quelque temps son intention de réviser le cadre législatif existant. Le ministre de la Santé, de la Population et de la Réforme hospitalière, Abdelmalek Boudiaf, a déclaré que le projet de loi avait pour objet de moderniser les infrastructures de santé du pays.
Le texte vise à apporter des améliorations dans le domaine du principe de l’égalité d’accès aux soins de santé ; de la non-discrimination ; du consentement éclairé pour les procédures médicales ; de la prévention des maladies ; de la santé des adolescents, et des motifs d’avortement légal.
Certaines propositions de modification apportent des améliorations à plusieurs égards, mais d’autres perpétuent les failles de la loi sur la santé en vigueur ou n’abordent pas certaines lacunes. Amnesty International déplore le fait que ces modifications sont insuffisantes et que certains aspects du projet de loi soient contraires aux obligations de l’Algérie en matière de droits humains.
Le projet de loi introduit les principes d’égalité d’accès aux soins de santé ainsi que de non-discrimination dans ce domaine. Il contient toutefois une liste incomplète des motifs de non-discrimination et ne protège pas certaines catégories marginalisées, notamment les migrants, les réfugiés et les personnes discriminées du fait de leur orientation sexuelle ou de leur identité de genre.
Certaines modifications envisagées représentent une avancée importante en exigeant le consentement libre et éclairé pour tous les traitements et procédures médicales. Elles étendent également le devoir du médecin d’enregistrer et de signaler les preuves médicales des violences faites aux femmes, aux personnes âgées, aux handicapés, ainsi qu’aux enfants et aux détenus déjà protégés par la loi en vigueur. Pourtant, le projet de loi n’exige pas le consentement éclairé pour ce signalement malgré les risques de représailles envers des victimes de violence.
Le projet de loi modifie aussi les motifs d’avortement légal en ajoutant les menaces pour la santé des femmes ou filles enceintes ainsi que le handicap sévère du fœtus aux motifs actuellement autorisés, à savoir les risques pour la vie de la femme ou de la fille enceinte ou les menaces graves à leur « équilibre physiologique ou mental ». L’avortement dans tous les autres cas reste une infraction pénale punie d’une peine maximale de cinq ans d’emprisonnement pour les médecins et de deux ans pour les femmes et les filles. Par conséquent, celles-ci ont souvent recours à l’avortement clandestin pratiqué dans de mauvaises conditions et elles sont exposées à un risque élevé de mort ou de blessures graves. Qui plus est, l’obligation d’obtenir le consentement du conjoint pour pratiquer un avortement entrave l’accès des femmes et des filles aux services de santé et elle empêche celles qui ne sont pas mariées de recourir à des services d’avortement médicalisés. Malgré de nombreuses dispositions sur la prévention de la maladie et la santé des adolescents, le projet de loi ne permet pas aux adolescents d’avoir accès aux services de santé sexuelle et reproductive dont ils ont grand besoin.
Amnesty International appelle les législateurs algériens à réviser le projet de loi comme suit :
• interdire explicitement la discrimination en matière d’accès aux soins de santé pour tous les motifs, notamment le statut de migrant ou de réfugié ainsi que l’orientation sexuelle et l’identité de genre ;
• s’appuyer sur les nouvelles dispositions concernant le consentement éclairé pour les étendre aux cas où les professionnels de santé doivent signaler des cas présumés de violence ;
• abroger les lois qui érigent l’avortement en infraction pénale et, au minimum, garantir l’accès à l’avortement dans tous les cas où la grossesse met en danger la vie ou la santé physique ou mentale de la femme ou de la fille, aux cas de handicap sévère du fœtus ne permettant pas son développement viable, ainsi qu’aux cas où la grossesse résulte d’un viol ou d’un inceste, et veiller à ce que toutes les femmes et les filles aient accès en toutes circonstances à des soins de qualité après un avortement ;
• veiller à ce que toutes les femmes aient accès à des informations complètes et aux services de santé en matière de sexualité et de reproduction, concernant notamment les moyens de contraception modernes et de bonne qualité ;
• élaborer et mettre en œuvre un programme complet d’éducation sexuelle fondé sur des éléments concrets et adapté à leur âge afin de permettre aux jeunes de prendre des décisions éclairées concernant leur sexualité et leur santé, et notamment leur fournir des informations en vue de prévenir les maladies sexuellement transmissibles et les grossesses précoces ou non désirées.
Le projet de loi a été rendu public cinq mois après la visite en Algérie du rapporteur spécial sur le droit à la santé. Celui-ci doit présenter son rapport le 6 juin 2017. Lors de l’Examen périodique universel de l’Algérie le 8 mai 2017, huit États – Kenya, Arabie saoudite, Brunei Darussalam, Sri Lanka, Irak, Bahreïn, Serbie et Botswana - ont formulé des recommandations visant à améliorer le droit à la santé. Les autorités algériennes ont pris en considération toutes ces recommandations. L’Algérie est partie au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) depuis 1989.
L’égalité d’accès aux soins de santé
Alors que la loi en vigueur prévoit la gratuité des soins médicaux et des médicaments, le projet de loi introduit une évolution vers le paiement des soins de santé dans le contexte de la baisse des revenus de l’État. Cette évolution avait été précédée d’une modification de l’article garantissant le droit à la santé dans la Constitution de 2016 qui a ajouté le devoir des autorités d’assurer des soins de santé aux personnes vivant dans la pauvreté, mais pas à la population en général. Amnesty International rappelle aux autorités algériennes leur obligation de veiller à ce que les établissements de soins ainsi que les biens et services de santé restent à la portée de tous, et particulièrement de toutes les catégories vulnérables ou marginalisées.
L’article 348 du projet de loi dispose que les bénéficiaires de soins peuvent être appelés à contribuer au financement des dépenses de santé, mais qu’ils ne peuvent être privés d’accès aux soins d’urgence s’ils ne le font pas. L’article 275 du projet de loi énonce également le principe d’égalité d’accès aux soins, conformément aux obligations de l’Algérie découlant de l’article 12 du PIDESC. L’article 20 prohibe la discrimination pour des motifs liés à l’origine, à la religion, à l’âge, au genre, à la situation sociale ou familiale, à l’état de santé ou au handicap, ainsi que les obstacles à l’accès des « citoyens » aux soins de santé dans les hôpitaux publics, tout particulièrement aux soins d’urgence.
Amnesty International accueille favorablement l’inclusion dans le projet de loi du principe d’égalité d’accès aux soins de santé. Pour protéger les personnes contre tous les motifs interdits de discrimination, les législateurs algériens doivent amender l’article 20 du texte pour y ajouter la nationalité, la langue, les opinions politiques ou autres, l’orientation sexuelle ou l’identité de genre, le lieu de résidence ou toute autre situation. Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels [ONU] a souligné l’importance de la catégorie « toute autre situation » qui garantit que les motifs prohibés de discrimination ne sont pas exhaustifs de manière à refléter l’évolution de la discrimination au fil du temps et dans différents contextes.
De même, dans de nombreux cas le projet de loi garantit pour les « citoyens » - et non pour toutes les personnes - certains aspects du droit à la santé. Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels a déclaré que les droits énoncés par le PIDESC –et qui comprennent le droit à la santé – s’appliquent à tous, y compris aux étrangers comme les réfugiés, les demandeurs d’asile, les apatrides et les travailleurs migrants. Le projet de loi doit être révisé de manière à garantir à tous l’accès au niveau minimum essentiel du droit à la santé et l’absence de discrimination dans l’accès aux soins de santé.
La protection contre la violence
La loi en vigueur relative à la santé exige des médecins qu’ils dénoncent les sévices infligés à des enfants et à des personnes privées de liberté (article 206-3). Le projet de loi étend cette obligation s’agissant des femmes, des personnes âgées et de celles qui sont handicapées (article 207). Il ajoute aussi l’obligation spécifique pour les médecins de décrire les lésions en cas de violence et précise que toute blessure suspecte doit être signalée (article 208).
Étant donné les droits à l’autonomie et à la vie privée, l’organisation appelle les législateurs à introduire la nécessité pour les médecins d’obtenir le consentement éclairé des adultes, ainsi que des adolescents en fonction du développement de leurs capacités, avant de dénoncer tout acte de violence ou crime présumé. Elle les prie également d’introduire un mécanisme visant à mettre en place, le cas échéant, des mesures de protection en collaboration avec les autorités judiciaires afin de garantir que les victimes de violence qui craignent des représailles ne soient pas dissuadées de s’adresser aux services de santé. Qui plus est, les professionnels de santé doivent recevoir une formation sur la manière de réagir dans de tels cas.
Le projet de loi mentionne explicitement le rôle des médecins légistes dans l’évaluation de la gravité des blessures et de l’incapacité dans les affaires de violence, ce qui est déjà le cas dans la pratique (article 208). Amnesty International recommande aux législateurs de modifier ces dispositions et les textes réglementaires correspondants afin d’y inclure une référence aux normes internationales relatives à la collecte d’informations sur les violences ou de reprendre ces normes dans le projet de loi, et plus particulièrement le Manuel pour enquêter de manière efficace sur la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (Protocole d’Istanbul). De même l’organisation recommande d’amender l’article 210 du projet de loi qui concerne les autopsies, ou les textes réglementaires correspondants, en vue d’y inclure une référence aux normes internationales relatives aux autopsies, et tout particulièrement le Manuel sur la prévention des exécutions extrajudiciaires, arbitraires et sommaires et les moyens d’enquêter sur ces exécutions [ONU] (Protocole de Minnesota), ou d’inscrire ces normes dans le projet de loi.
Le maintien de la pénalisation de l’avortement, à quelques exceptions près
La législation algérienne prohibe actuellement l’avortement sauf dans le cas où la vie de la femme ou de la fille enceinte est mise en danger ou lorsque leur « équilibre physiologique ou mental » est gravement menacé. Dans de tels cas, l’avortement légal est soumis au consentement du conjoint et il doit être notifié aux « autorités administratives ». Ceci restreint la prise de décision autonome des femmes et des filles et les expose à des retards susceptibles de mettre leur santé, voire leur vie, en danger. Les médecins et autres professionnels de santé qui facilitent des avortements sont passibles d’une peine d’un à 10 ans d’emprisonnement assortie d’une amende et d’autres peines, notamment l’interdiction d’exercer leur profession et, pour les étrangers, l’interdiction de séjour en Algérie. Les femmes qui sollicitent un avortement sont elles aussi passibles d’une peine comprise entre six mois et deux ans d’emprisonnement assortie d’une amende aux termes de l’article 309 du Code pénal. Quiconque « provoque » un avortement en diffusant des informations sur l’avortement par des discours, des écrits ou des images est passible d’une peine comprise entre deux mois et trois ans d’emprisonnement assortie d’une amende aux termes de l’article 310 du Code pénal.
L’article 308 prévoit une exception à cette interdiction en cas de menace pour la vie de la femme ou de la fille enceinte lorsque l’avortement est « ouvertement » pratiqué par un médecin après avis donné à « l’autorité administrative ». Cette disposition plus restrictive est en contradiction avec l’article 72 de la loi en vigueur sur la santé qui autorise également l’avortement comme mesure « indispensable » pour « préserver l’équilibre physiologique et mental gravement menacé » d’une femme enceinte. La loi en vigueur prévoit également une décision conjointe de deux médecins dont un spécialiste sans obliger à informer l’ « autorité administrative ».
À cet égard, l’article 81 du projet de loi maintient une exception explicite à l’interdiction de l’avortement dans le cas où la vie d’une femme ou d’une fille est mise en danger par la grossesse. Le médecin peut toutefois entreprendre « toute mesure médicale thérapeutique dictée par les circonstances » avec le consentement de la femme enceinte et de son conjoint en cas de malformation grave du fœtus ne permettant pas son développement viable (article 81) ou, avec le consentement de la femme seule, lorsque son « équilibre physiologique ou mental est gravement menacé » (article 82). Le consentement des parents ou du tuteur légal est requis pour les filles enceintes aux termes de l’article 22 du projet de loi. De même l’article 80 dispose qu’un médecin, avec le consentement de la femme enceinte et de son conjoint, peut « envisager les mesures médicales thérapeutiques qu’il juge nécessaires » lorsque la vie ou la santé d’une femme ou d’une fille est mise en danger ou « lorsqu’il y a une forte probabilité d’un handicap sévère » du fœtus. Par ailleurs, l’article 83 limite les avortements légaux aux cas exceptionnels mentionnés plus haut et ils ne peuvent être pratiqués que dans des hôpitaux publics.
Amnesty International accueille favorablement la possibilité énoncée dans les différents articles du projet de loi d’étendre les motifs pour lesquels les femmes peuvent avoir accès à un avortement médicalisé et légal tout en appelant les législateurs à clarifier ces dispositions de manière à autoriser explicitement les avortements légaux en cas de menace pour la santé de la mère, notamment la santé mentale, et de handicap sévère du fœtus. À la suite de sa visite en Algérie en avril et en mai 2016, le rapporteur spécial sur le droit à la santé a fait observer que le fait que le viol et l’inceste ne soient pas considérés comme des motifs d’avortement légal risque d’orienter les femmes et les filles vers des avortements clandestins non médicalisés.
L’organisation appelle les législateurs à étendre les motifs d’avortement légal aux cas de viol et d’inceste conformément au droit international.
Elle les appelle également à dépénaliser l’avortement en toutes circonstances. Aucune femme ou fille et aucun professionnel de la santé ne doit être passible d’une peine, quelle qu’elle soit, pour s’être fait avorter ou pour avoir pratiqué un avortement. Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels [ONU] et le Comité sur l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes [ONU], entre autres comités d’experts, ont appelé les États à dépénaliser l’avortement en toutes circonstances afin de remplir leurs obligations découlant des traités. Si l’avortement n’est pas dépénalisé, Amnesty International craint que la santé et la vie des femmes et des filles ne continuent à être mises en danger par des avortements clandestins non médicalisés qui entraînent la mortalité et la morbidité maternelles.
Les législateurs doivent aussi réviser le projet de loi de manière à garantir, au minimum, l’accès à l’avortement dans tous les cas où la grossesse met en danger la vie ou la santé physique ou mentale d’une femme ou d’une fille, ainsi que dans les cas de handicap sévère ne permettant pas le développement viable du fœtus et dans ceux où la grossesse résulte d’un viol ou d’un inceste. Ils doivent par ailleurs veiller à ce que toutes les femmes et les filles aient accès dans tous les cas à des soins de qualité après un avortement.
L’organisation appelle les législateurs à supprimer tous les obstacles à l’accès à un avortement médicalisé et légal, y compris le consentement des parents et du conjoint, ainsi que les procédures administratives lourdes comme la déclaration qui peuvent compromettre dans la pratique l’accès à un avortement médicalisé et légal. Le retard avec lequel le consentement d’un tiers est obtenu peut également menacer la santé des femmes étant donné que le temps est un facteur particulièrement important pour l’accès à des services d’avortement. Le consentement d’un tiers et l’exigence d’une approbation sont discriminatoires car ils privent les femmes et les filles du droit de prendre des décisions de manière autonome concernant leur corps et leur santé.
Les législateurs doivent par ailleurs veiller à ce que toutes les femmes et les filles aient un accès égal à l’avortement et à d’autres services de santé, indépendamment de leur situation matrimoniale. Tout particulièrement, les femmes et les filles mariées qui rentrent dans les exceptions limitées permettant l’accès à un avortement légal peuvent en être privées en l’absence du consentement de leur conjoint tandis que celles qui ne sont pas mariées n’ont pas accès à ces soins de santé nécessaires. Le projet de loi doit être amendé de manière à ce que toutes les femmes aient accès à des informations complètes et aux services de santé en matière de sexualité et de reproduction, concernant notamment les moyens de contraception modernes et de bonne qualité.
La santé sexuelle : un besoin permanent d’éducation
En 2012 le Comité des droits de l’enfant [ONU] avait recommandé à l’Algérie de mettre en place des services de santé en matière de sexualité et de reproduction destinés aux adolescents, et notamment une éducation et une information globale dans ce domaine adaptée à leur âge. Le projet de loi renferme plusieurs dispositions sur la prévention des maladies, en particulier le tabagisme, l’alcoolisme et la toxicomanie, et il comprend une partie spécifique sur la santé des adolescents, mais il ne prévoit pas une éducation complète dans le domaine de la santé sexuelle et reproductive.
L’organisation recommande aux législateurs d’amender le projet de loi pour y inclure de telles dispositions, conformément aux recommandations émises par le rapporteur spécial sur la santé à la suite de sa visite en Algérie en 2016. Il avait invité l’Algérie « à élaborer et à appliquer une politique publique intersectorielle pour la santé et les droits sexuels et génésiques destinés aux adolescents au sein et en dehors du système éducatif et tenant compte des droits sexuels et génésiques, d’une sexualité saine, de la prévention des grossesses non désirées, des maladies sexuellement transmissibles et du VIH/sida, ainsi que de l’accessibilité et de l’utilisation de préservatifs et d’autres contraceptifs ».
Les législateurs doivent en outre permettre l’accès à des moyens de contraception modernes et informer le public dans ce domaine. Dans son Observation générale n° 22 sur le droit à la santé sexuelle et procréative, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels [ONU] a indiqué qu’interdire l’accès à la contraception, notamment à la contraception d’urgence, constitue une violation de l’obligation de respecter les droits fondamentaux des femmes et des filles. La contraception d’urgence est actuellement disponible en Algérie bien qu’elle ne soit pas explicitement prévue dans le projet de loi sur la santé.
Amnesty International invite les législateurs algériens à réviser le projet de loi pour élaborer et mettre en œuvre un programme complet d’éducation sexuelle fondé sur des éléments concrets et adapté à leur âge afin de permettre aux jeunes de prendre des décisions éclairées concernant leur sexualité et leur santé, et notamment leur fournir des informations en vue de prévenir les maladies sexuellement transmissibles et les grossesses précoces ou non désirées.
Le consentement éclairé
Le projet de loi améliore la législation en vigueur s’agissant du respect des droits à la vie privée et à l’autonomie. La Loi n° 85-05 exige de recueillir le consentement du patient pour lui dispenser des soins médicaux en prévoyant plusieurs exceptions en cas d’urgence ou de risque pour la population. Le projet de loi introduit l’obligation de recueillir le « consentement libre et éclairé » pour tous les actes médicaux (article 357).
Le rapporteur spécial sur le droit à la santé a souligné l’importance fondamentale du consentement libre et éclairé pour garantir l’autonomie de l’individu et la dignité humaine dans les soins de santé. Il a tout particulièrement insisté sur l’importance de garantir le consentement éclairé pour les catégories vulnérables, notamment les femmes et les personnes privées de liberté, entre autres.